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人民政协制度与西方政治制度比较探索
2019-08-07 10:47:48 来源:

人民政协制度与西方政治制度比较探索

李鹏飞

 

人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门的协商机构。他不同于国外的议会制、总统制或半总统制,不是国家权力机关,但又是中国政治体制的重要组成部分,深入进行我国与西方制度的比较研究,有利于去其糟粕、取其精华,进一步完善我国协商民主制度,进一步增强理论自信、道路自信、制度自信,不断促进政协工作服务于人民和社会具有重要意义。

一、西方政治制度特点

总的来说,西方政治制度主要有四个层次的政治制度。第一是政府形式。主要是指议会制、总统制和半总统制。第二是选举制度。包括多数决定制、比例代表制和混合制。第三是政党体制。主要包括两党制与多党制,也包括一党独大制。第四是央地关系。两种常见的制度安排是联邦制和单一制,当然还有两者之间的混合形式。与联邦制和单一制这样的制度标签相比,更重要的中央与地方之间实际的分权安排。在现实世界中,不同的政治制度既有成功的的例子,又有失败的例子。

(一)议会制、总统制和半总统制国家特征

1.总统制国家特征。总统制国家的典型就是美国。在总统制条件下,选民选举立法机构,即一院制或两院制国会,同时选举总统,民选总统选择与任命内阁部长并领导内阁管理政府部门。它的特点一是行政机关和立法机关均由选民产生,民选总统是政府首脑;二是总统任期与国会任期固定,彼此互不统属,互相均不能推翻对方;三是总统任命与指导内阁,并具有宪法承认的部分立法权。美国国会实行两院制,拥有立法权,有权批准美国政府的预算、部长人选及法案。一般认为,美国参议院代表的是各州,众议院代表的美国人民。在总统与国会的权利关系上,没有一方能够支配另一方。在批准财政预算、重大人事任免和立法方面,美国国会的权利是非常大的。

2.议会制国家特征。议会制国家的典型就是英国。议会制下,选民选举议员组成一院制或两院制立法机关,然后由立法机构选举或任免首相及内阁。纯粹的议会制特征一是立法机关由选民产生;二是由首相(或总理)与内阁成员构成的行政机关来自立于立法机关。英国国会分为上议院和下议院,即贵族院和平民院,英国的两院制是历史演进的产物。在两院中,下议院掌握主要的政治权利,赢得下议院选举的多数席位政党组成政府,党魁一般出任首相,并挑选议会同僚组成内阁。内阁来源于国会,内阁部长通常仍然是立法机构成员。与总统制不同,内阁是通常同僚合作型的。在内阁制下,首相或总理通常是所有平等内阁成员中的第一个。换句话说,英国首相和美国总统的不同在于,英国首相某种程度上算不上是内阁部长们的首脑。英国内阁成员之间更多的是一种合作关系,而首相只是其中为首的一个。英国国王是荣誉元首,国王任命首相及定期会晤首相的制度是礼节性,国王并不掌握实际政治权利。

3.半总统制国家特征。半总统制国家的典型是法国。半总统制下,选民同时要选举立法机构和总统,总统任命总理及各部部长,但总统任命总理时必须要得到立法机构半数以上的支持。它的主要特征一是总统与立法机构均由民选产生;二是总统拥有巨大的宪法权威,可以任免首相(或总理)与内阁。三是首相(或总理)与内阁必须得到立法机关多数的信任。法国总统具有广泛的政治权利,担任三军总司令,有权提议全民公决,有解散议会和实行紧急状态的权利。实际上,这里的全民公决制度是为总统和议会可能冲突所准备的。半总统制下,总统和议会都有最高的合法性与最高的政治权利,如果两者发生冲突就会导致政治僵局,全民公决就可能成为一种有效的调停机制。

(二)现实世界三种制度的论战

从20世纪90年代开始,国际学术界出现了一场总统制与议会制的大论战。主要偏向于议会制比总统制优点更多。半总统制既可能兼有议会制与总统制的优点,又可能兼有两者的缺点。西方大多数国家认为,总统制主要存在五个严重问题。

一是总统和议会双重合法性的冲突。在总统制下,总统拥有最高的政治权利与合法性,议会也拥有最高的政治权利和合法性。当这两种政治权利不一致的时候,就会产生双重合法性的冲突。

二是总统的固定任期或可导致政治僵局。总统任期是固定的,通常是四年或者五年。那么,这会产生什么问题呢?比如,议会里有两个主要政党A和政党B,其中一党获得了略高于50%的席位,另一党获得略低于50%的席位。如果总统跟议会多数党属于一党,这种时候比较好办,总统大部分法案都能通过。但是,如果议会多数党是总统的反对党,这个时候两者就容易冲突,导致僵局产生。如果不是两党制而是多党制,这个问题将更加严重,原因在于总统所属的政党通常只有一定比例的议会席位。

三是总统制下更容易出现“赢家通吃”与“零和博弈”的局面。由于总统职位的唯一性以及选举方式的限制,结果往往是一个政治家或一个政党实质性地控制了行政权这就更容易导致“赢家通吃”。在政治竞争中,关于总统职位的选举则更接近于“零和博弈”。这可能引发更大的政治冲突,更不容易激励政治合作与妥协。

四是总统制更不容易宽容反对派。与议会制下的总理或首相相比,民选总统在执政过程中更有可能对反对派采取激烈和极端的做法,因为他自以为全民选举总统赋予了他更大的合法性与政治权威。这更容易激化政治冲突。

五是总统制下的政治新星更容易导致政治不稳定。例如法国历史上的第二共和国就实行的总统制,当时声望极高的卡芬雅克输给了政治新星波拿巴,上台后的波拿巴没过几年就把法兰西第二共和国搞成了法兰西第二帝国。这无疑增加了政治系统的不稳定性。

二、国外国家中类似中国政协的制度

各国政治体制中也存在类似中国的政协制度,主要分为三类,一是存在于社会主义国家,这主要是以中国为范本;二是存在于一些第三世界国家,目前还处于探索阶段;三是存在于西方国家。本文也重点研究西方国家类似组织机构和制度。西方国家普遍实行相互竞争的多党制和分权制衡的议会政治,除了议会也设有在某些方面与中国政协制度相似的制度。如法国等一些国家所设的“经济与社会理事会”组织,还有俄罗斯的公众院等。

(一)法国“经济与社会理事会”组织特点

法国的经社理事会是法国经济和社会各界反映自身利益和愿望的一种咨询机构,组织中有政府、雇主和工会等各方面的代表,能够系统收集、了解、掌握有组织的公民社会的意见并反映给相关决策机构,使决策机构不必经常直接面对大量的社团和不同利益的诉求,而可以在协调各方面要求的基础上形成比较周全的决策。其主要职能是促进不同社会职业、阶层之间的对话,向政府提供相关建议,参与经济与社会政策的制定。所以,近些年来,随着经济社会问题越来越突出,新经济组织和新社会组织大量涌现,在欧洲乃至世界其他一些国家纷纷成立了经社理事会。在一些国际组织如欧盟包括联合国也设立了经济社会理事会机构。经社理事会是经济和社会各界反映自身利益和愿望的政治,而中国政协制度是国家政治体制的重要组成部分,首先是政治组织,二者就有所不同。但中国政协有着亦官亦民的特性,它也有联系社会各界、反映社情民意、进行咨询建议的作用,在这方面两者是有着相似之处的。

(二)俄罗斯的公众院组织特点

俄罗斯公众院由来自全俄罗斯各地区和跨地区的社会团体及非商业组织的代表组成,成员主要是各界名流、专家和社会精英,是一种加强政权机关与公民社会之间的沟通、协调,使社会各界人士能够参与落实国家政策的组织。公众院可以对修改宪法和有关法律法规的草案进行评议,对政府政策进行社会鉴定、论证,提出公民倡议进行咨询;同时,公众院还可以对权利执行机关的工作进行监督,包括在必要时可以传唤政府官员,向国家权利机关和执行机关发出质询,向国家和地方权利执行机关的领导人提议在该机关内建立发挥监督作用的社会委员会等。但是,俄罗斯公众院本身不是权利机关,其决定、提议不具有权利性质,而只是建议性的,由此也可以说俄罗斯公众院也是一种协商性机构。与中国政协制度相比,有相似也有不同。俄罗斯公众院目的在政权机关与公民社会之间进行沟通、协调。为了保持客观公正,公众院不吸收政党之类的政治组织和国家机关人员参加。作为公众院成员必须暂停其所属党派的党员身份。而中国政协则恰恰强调必须保证各党派参加,是包括各党派和社会各界人士的政治协商机关。

西方国家的政治制度与中国有根本的不同,就此而言相互之间不能简单类比等同,更不能照搬。但是在具体的形式、做法上还是可以进行比较借鉴的。总之,当今世界各国的政治体制、社会政治是多种多样的,即使像人民政协这样富有中国特色的政治组织,在世界上也可以找到不少某些方面有类似之处的机构。把中国政协放到世界舞蹈上全方位的进行比较研究,对于我们立足国情又借鉴人类文明一切有益成果推进其发展,进而推进中国特色的社会主义民主政治建设都是十分必要而且有益的。

三、对完善人民政协制度的思考

(一)完善中国特色政治协商制度。中国特色政治协商制度以人民政协政治协商为基本形式。完善中国特色政治协商制度,就是要加强人民政协制度发展的制度化、规范化、程序化,以法律和制度来保障人民政协在协商民主中的重要作用,保障其协商重要渠道和专门协商机构的地位,发挥人民政协的包容性、广泛性,不断深化人民政协的参政能力培养,提高人民政协各参与主体的公共理性,通过教育和经验积累提高人民政协各参与主体的协商能力,体现协商民主的价值,丰富人民政协各主体的协商资源,实现协商过程中的平等和自由,保护弱势群体利益,真正地实现民主和协商的协调发展。

(二)建立党内协商民主运行机制。中国协商民主发展需要扩大党内协商民主的发展,使代表最广大人民根本利益的中国共产党在协商民主建设中起到先锋带头作用。具体而言,就是在党内进行协商民主方式创新。第一,加强法制建设,保证网络政治参与的有序进行,促进网络政治参与目标的明确,将国家与地方、政府与公民进行紧密的联系,建立高效的政策回应机制,加强政务公开程度,建立网络举报机制,保障公民参与协商民主的权利,并对不良的网络政治参与行为进行法律制裁。第二,营造良好的网络政治文化氛围,提高公民的政治参与热情,提高公民对政治参与的信任程度、互动能力和理性能力,建立绿色的网络政治参与空间。第三,加强电子政务建设,从技术上和服务上提高电子政务建设水平,将门户网站定位为服务公民的网络资讯平台,推进政务的全面公开。

(三)以基层协商民主经验进行制度建设。中国协商民主政治发展的重要形式之一,就是基层协商民主的发展。然而,我国目前的基层民主协商的机制仍然比较有限,创新空间较大,可预期的效果较好。因此,应将基层民主建设作为中国特色社会主义民主政治发展的重点,加强基层民主形式的创新,通过多种形式的基层民主来解决目前协商民主发展中的存在的诸多问题。尤其要加强对选举的机制的研究,加强对公民协商民主参与能力和资源配置的研究,创新基层协商民主制度,使得基层协商民主在规范性地发展道路上前行,对基层民主的常态化、基层民主协商机构和管理结构的规范化进行完善,明确基层议事机构的目标和职能,在坚持协商民主相关原则的基础上开展协商民主活动,获得公共决策的合法性,提高政府的公信力,切实解决老百姓提出的社会问题。

(四)借助统一战线和政协组织等领域的各种资源。统一战线具有人才荟萃、智力密集、联系广泛等特点和优势。它的根本职能就是争取人心、汇聚力量, 把各阶级阶层、党派、群体和各界人士都团结起来, 形成浩浩荡荡的力量。协商民主作为我国多党合作的实现方式和运行机制, 不仅表现在各民主党派对国家事务的看法以及各政党之间关系的处理要进行政治协商, 而且表现为在我国还有一个实施多党合作和政治协商的机关—人民政协。人民政协是爱国统一战线组织, 是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构, 是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。正因为有了这样一个构成国家政治体制重要组成部分的协商机关,才使我国多党合作和政治协商有经常性实现的组织保证,而且政治协商还从处理各政党之间关系的方式和方法, 进一步拓展为各界代表人士广泛参与国家政治生活的途径和渠道, 从而使政治协商上升到国家政治制度层面, 成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充,体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。在人民政协组织履行职能中, 要注意解决协商主体之间的平等性、协商主体之间的信息对称性、协商内容的全面性、在重大决策之前进行充分协商等问题。善于运用人民政协这一政治组织和民主形式, 发展社会主义民主政治, 建设社会主义政治文明。最基础、最重要的,是要不断提高政协委员正确履行职责、参政议政能力和水平。这是发扬人民民主的重要保障,要让政协委员牢记使命, 保持高度的政治参与热情, 增强大局意识, 充分发挥专业特长, 深入调查研究, 讲真话, 说实情, 献良策, 为党和政府的科学决策、民主决策提供依据。

 

 

【参考文献】

包刚升:《政治学通识》,北京大学出版社2015年11月第一版第五讲。

俞可平:《协商民主:当代西方民主理论和实践的最新发展》,《学习时报》 2006 年11 月6日

陈家刚:《协商民主》,上海三联书店 2004 年版,第 107、71 页。

王文京:《人民政协与国外类似组织的比较研究》,《理论研究》2010年第一期

田波涛 朱云龙:《中西方协商民主制度的比较及现实意义》

 

 

(作者系南部县政协办信息调研科科长,南部县金葫路8号行政中心9楼政协办公室。)

 

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